Åbne og responsive offentlige organisationer og etiske krav til embedsmændene.

Der stilles særlige krav til offentlige organisationer i forhold til private. De er politisk ledede og er underlagt en række krav af demokratisk og retsstatslig karakter og som noget mere og mere udbredt, også et krav om kontakt til og med det omgivende samfund. Offentlige organisationer er åbne og fungerer i en offentlighed og påvirkes af borgerne og skal også være lydhøre overfor borgerne. Den offentlige sektor skal være responsiv og ikke autoritær. Det stiller i udpræget grad en række fagligt etiske krav til embedsmænd og er en demokratisk udfordring.

En organisation må i en dynamisk og kompleks verden betragtes som et åbent system, der orienterer sig mod omverdenen. Organisationen har sin eksistensberettigelse derved, at den tilgodeser omverdenens krav. Organisationen må forholde sig til sig selv og til omverdenen og til forholdet mellem sig selv og omverdenen. Organisationen må til stadighed genskabe og vedligeholde sig selv (Afsnittet om åbne systemer er skrevet på baggrund af Thyssen, Ole: "Kommunikation, kultur og etik", 1999, kapitel 3, s. 47-60). Den kan påvirkes af omgivelsernes krav, men spiller selv med og er også en påvirkende faktor.

En organisation må være opmærksom på omverdenens krav og reaktioner på dens virke og resultater. Organisationen må til stadighed definere sig selv og dets produkt og dets services. Og stille spørgsmål til egen virksomhed. Organisationen må have adgang til information. Den kan ikke tillade sig at være uvidende om sin egen tilstand eller omverdenens. Den kan ikke lukke sig om sig selv, men skal være lydhør overfor omgivelserne og i løbende dialog med omgivelserne.

En organisation har brug for at få sin eksistensberettigelse vurderet. På markedet sker det via kunderne, der kan benytte deres exit mulighed. For den offentlige organisation er det lidt anderledes. Her kan "kunderne" være i en situation, hvor de ikke kan søge andre steder hen. Alligevel har den offentlige organisationen brug for accept. Dette for at minimere usikkerheder og minimere dårlig omtale og dermed sikre fredfyldte omgivelser. Organisationen skal minimere risici.

Der stilles etiske krav til embedsmænd og til ansatte i den offentlige sektor. Essentielt for embedsmænds udøvelse af hvervet, er en forståelse for demokratiets indhold og den såkaldt parlamentariske styringskæde, hvor folket er den suveræne aktør. Embedsmanden er det neutrale redskab for politikerne. Politikernes og politikkens forlængede arm, der neutralt forvalter, tolker, anvender og omsætter politiske beslutninger. Den traditionelle embedsmandsrolle foreskriver neutralitet, men borgerne kræver individuel responsivitet. Det sætter embedsmanden i et dilemma. Denne neutralitetsetik benægter ikke tilstedeværelsen og nødvendigheden af embedsmandens personlige vurdering i arbejdet. Men disse vurderinger skal altid ske i overensstemmelse med den politiske ledelses intentioner. Autonomi kan derfor aldrig retfærdiggøre, at embedsmanden lægger personlige, moralske vurderinger til grund for sine beslutninger. Loven fordrer i et retssamfund neutralitet, ligebehandling og forudberegnelighed. Borgeren vil hellere i situationen have sympati og særbehandling. Begreber som kærlighed, empati, had og alle rent personlige følelser og uberegnelige elementer skal tilsidesættes under embedsudøvelsen. Det må dog ikke forstås derhen, at borgeren skal behandles uvenligt og hensynsløst. Et rent bureaukrati – i webersk forstand og dermed det ideale bureaukrati – kan let virke umenneskeligt, rigidt, uden initiativ og ikke lydhør overfor den enkelte borger. På den anden side ville en "menneskelig", fleksibel og situationsbestemt offentlig organisation medføre ulighed inden for loven, mangel på koordinering og responsivitet over for den politiske ledelse (Hansen, Kim: "Embedsmandsroller og etik", 1995).


Temmelig centralt i etiske anliggender står enighed, konsensus og ligeværdig dialog. I kontrast til dette kan stå de krav der stilles til embedsmanden. Den regeltro embedsmand orienterer sig som regelforvalter mod korrekthed, dvs. overensstemmelse med lovgivning, præcedens og politiske instrukser. En forhandler ville snarere orientere sig mod enighed, som jo også er forhandlingens formål. Hermed har forvalteren (som forhandlertyper) overtaget den rolle det er tiltænkt politikeren. Nemlig tilvejebringelse af politisk opbakning og legitimitet. Men det er en vanskelig rolle at spille for embedsmanden, der i sit arbejde står overfor klientinteresser, foruden almeninteressen – interesser som oftest er modstridende.

Det postuleres ofte, at der er en afstand mellem politikere og befolkning. Skal befolkningen komme igennem med krav, er det ofte nærliggende at gå til embedsværket med disse krav og fremsætte dem uden om det niveau der egentligt skulle tage stilling til forskellige krav, nemlig det politiske. Embedsværket skal således tage over og udvise lydhørhed overfor befolkningens krav. Lidt urimeligt i forhold til hvad embedsværket er uddannet til og opdraget til, nemlig neutralitet i forhold til værdispørgsmål og fordelingen af goder og byrder i samfundet.

Det er et godt spørgsmål om der med responsivitet i forvaltningen i alle tilfælde er tænkt på det demokratisk suspekte i en lydhør offentlig forvaltning. Embedsværket skal helst agere efter rationelle, analytiske og videnskabelige metoder, eksempelvis baseret på logisk deduktion. Derimod må politik gerne være mere lidenskab end videnskab og dermed til tider irrationel, set fra en teknokratisk synsvinkel. Hvis der overlades for megen magt til embedsværket i en situation hvor embedsværket forhandler på politikernes vegne, så er der en risiko for, at embedsstanden bliver en interessegruppe i den politiske beslutningsproces. Der er en risiko for, at det er embedsværket der konkretiserer hvad problemet er og opgør hvor stort det er. Et eksempel på responsivitet er brug af fokusgrupper med samtidig deltagelse af embedsmænd. I sådanne tilfælde indgår embedsmænd let i en drøftelse med borgerne om værdier mv. Det er diskutabelt om embedsmanden har de fornødne forudsætninger til at håndtere etiske problemstillinger og for at samarbejde med borgerne!

Etiske regnskaber er også anvendt som en form for interessentregnskab og som et eksempel på responsivitet.
Brug af etisk regnskab kan ses som en måde at dele magten på. Som en måde at opløse hierarkiet på. Som en form for demokrati, hvor der lægges vægt på argumentationen. I det ideale demokrati udlignes konkurrerende interesser, modsætninger forsones og freden stabiliseres (Thyssen, Ole: "Iagttagelse og blindhed", 2000, s. 18-19). Men det er vel ikke en embedsmands opgave at realisere denne tilstand?

Der er ingen vej udenom en responsivt agerende offentlig sektor. Målet om responsivitet kan ikke diskuteres. Men midlerne til at nå responsivitet kan i høj grad diskuteres. Ikke mindst embedsmandens rolle heri og forholdet mellem politikere og embedsmænd.



Lars Engelbrektsen
Cand.scient.adm., Psykiatrikonsulent
Næstved, august 2006.